Tìm lời giải cho bài toán nợ thuế ở Việt Nam

Tỷ lệ nợ thuế nội địa của Việt Nam trong vài năm trở lại đây khoảng từ 7% đến 10%/tổng thu nội địa trừ dầu. Đây là một tỷ lệ cao so với các nước trên thế giới. Xét trên bình diện tổng thể, nợ thuế là điều không thể tránh khỏi, song khi tỷ lệ nợ thuế, đặc biệt là tỷ lệ nợ quá hạn, nợ khó thu quá cao hoặc nợ thuế dây dưa kéo dài là điều bất bình thường, cần tìm giải pháp khắc phục.

Trong những năm gần đây, cùng với việc tăng số thu thuế thì số nợ thuế cũng gia tăng. Tốc độ tăng nợ thuế đáng lo ngại nhất là vào những năm 2007 và 2008 với mức tăng tương ứng là 44,3% và 87,9%; hai năm sau đó, năm 2009 và 2010 có chậm lại.

Tuy nhiên, xét tỷ lệ nợ thuế so với tổng thu từ thuế thì năm 2008 có tỷ lệ nợ thuế trên số thu nội địa trừ dầu cao nhất, ở mức 9,94%. Đây cũng là năm tăng vọt về tỷ lệ nợ thuế trên số thu so với hai năm trước đó (tỷ lệ nợ thuế trên tổng thu nội địa trừ dầu chỉ là 6,05% và 6,94%). Năm 2009 và 2010, tỷ lệ nợ thuế so với tổng thu nội địa trừ dầu giảm đáng kể so với năm 2008 nhưng vẫn ở mức cao, với các tỷ lệ tương ứng là 8,54% và 7,59%.

Để thấy rõ hơn tình hình nợ thuế cũng như hiệu quả của công tác đôn đốc thu nộp và quản lý nợ thuế, cần đánh giá nợ thuế và quản lý nợ thuế theo loại nợ. Ngoại trừ năm 2006 với tỷ trọng nợ có khả năng thu thấp nhất là 55,7%, các năm còn lại, tỷ trọng nợ có khả năng thu khá cao, dao động khoảng từ 65% đến 72%.

Nợ khó thu là loại nợ chiếm tỷ trọng thấp nhất trong 3 nhóm nợ với tỷ trọng dao động khoảng từ xấp xỉ 10% đến 13%, trừ năm 2006 với tỷ trọng cao hơn ở mức 24,4%. Đây là nợ của những đối tượng sau: doanh nghiệp (DN) lâm vào tình trạng phá sản, giải thể; người nộp thuế bỏ trốn, mất tích; DN đang chờ giải quyết theo Luật Phá sản; người nộp thuế ngừng và tạm ngừng hoạt động kinh doanh; người nộp thuế bị khởi tố. Với đặc điểm của đối tượng nợ thuế như trên, tỷ trọng khoảng trên 10% nói trên tuy là thấp so với hai loại nợ còn lại, song vẫn là một tỷ lệ đáng lo ngại, vì tuy mới xếp vào nhóm khó thu nhưng thực chất khả năng thu nợ thuế của những đối tượng này rất nhỏ, gần như là không thể thu được. Cần lưu ý rằng, trong số nợ thuế nói trên có một tỷ lệ không nhỏ nợ của DN bỏ trốn, mất tích. Đối với những trường hợp này, khả năng thu nợ hầu như không có. Bởi vậy, có thể nói, số nợ thuế trên 3 nghìn tỷ đồng lũy kế đến 31/12/2010 là con số khó thu hồi.

Trước thực trạng nợ đọng thuế trên, trong thời gian qua, Tổng cục Thuế đã thường xuyên nghiên cứu để xây dựng và sửa đổi quy trình quản lý nợ thuế. Cụ thể, Quy trình quản lý nợ thuế 1123, sau đó là 477 và 1395 là cơ sở quan trọng để thống nhất nghiệp vụ quản lý nợ thuế. Quy trình này cũng là cơ sở để Tổng cục Thuế tổ chức chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện công tác đôn đốc thu nộp, quản lý nợ thuế của các cơ quan thuế địa phương. Mặt khác, giao chỉ tiêu cụ thể cho các cục thuế địa phương về tỷ lệ nợ tối đa cho phép, số nợ thuế thu hồi; tổ chức kiểm tra đánh giá việc thực hiện các chỉ tiêu này của các cục thuế địa phương… Việc theo dõi, quản lý số nợ thuế đã được thực hiện trên các ứng dụng tin học, trong đó, đáng chú ý là năm 2010 đã nghiên cứu, xây dựng và triển khai trên phạm vi cả nước ứng dụng quản lý nợ cấp chi cục thuế.

Với việc triển khai các biện pháp nói trên, công tác quản lý nợ đọng thuế đã dần đi vào nề nếp và đạt được những kết quả tích cực. Từ năm 2008 đến nay, bình quân mỗi năm, toàn Ngành đã thu trên 75% nợ thuế có khả năng thu và phân loại, có biện pháp xử lý giảm ít nhất 25% nợ khó thu và nợ chờ xử lý đối với nợ của năm trước chuyển sang.

Mặc dù có nhiều thành công trong công tác đôn đốc thu nộp và quản lý nợ thuế, song công tác này vẫn còn những hạn chế nhất định:

– Tỷ lệ nợ thuế trên phạm vi toàn quốc tuy có xu hướng giảm nhưng giảm không chậm và không chắc chắn. Số thuế nợ vẫn cao, tỷ lệ nợ thuế so với số thu thuế vẫn cao hơn thông lệ quốc tế và chưa đạt mục tiêu đề ra là dưới 5%/thu ngân sách từ thuế.

– Nợ thuế không có khả năng thu, khó thu, nợ dây dưa kéo dài diễn ra ở hầu hết các địa phương, các sắc thuế. Đặc biệt, nợ thuế của khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và DN dân doanh ở mức rất cao nhưng chưa có giải pháp hữu hiệu để thu nợ.

– Một số khoản nợ thuế có tuổi nợ cao, dây dưa kéo dài nhưng chưa có biện pháp hiệu quả để thu nợ kịp thời vào ngân sách nhà nước.

– Tính hiệu lực của các biện pháp thu nợ, hiệu quả của công tác quản lý nợ thuế ở một số địa phương còn rất thấp, thậm chí ở một số địa phương có xu hướng xấu đi.

– Chưa xây dựng được một hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả cưỡng chế nợ thuế và công bố để thực hiện trong toàn Ngành làm cơ sở để đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ của bộ phận cưỡng chế nợ thuế các cấp.

– Giai đoạn 2006 – 2010, nền kinh tế gặp khó khăn lớn thể hiện ở những bất ổn kinh tế vĩ mô với hai đợt lạm phát kéo dài vào năm 2008 và cuối năm 2010, ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế toàn cầu cuối năm 2008 và 2009. Lạm phát cao đi kèm với đó là lãi suất vay vốn cao khiến nhiều DN gặp khó khăn về tài chính, không có nguồn tiền để tiến hành sản xuất, kinh doanh cũng như nguồn tiền để nộp thuế.

– Một bộ phận DN, các tổ chức kinh tế và cá nhân có ý thức tuân thủ pháp luật kém, sẵn sàng vi phạm pháp luật miễn là đạt được lợi ích cục bộ của bản thân, kể cả DNNN.

– Một số DN nợ nhiều do xây dựng những công trình nhà nước, đòi hỏi phải có khối lượng vốn trong khi tình trạng giải ngân cho DN chậm, dẫn đến chậm trễ nộp thuế.

– Một bộ phận không nhỏ DNNN làm ăn kém hiệu quả, thua lỗ kéo dài. Sự kém hiệu quả của DNNN chính là một trong những nguyên nhân khách quan khiến số nợ thuế của khu vực này quá cao và chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng số nợ thuế thời gian qua.

– Tỷ lệ phạt nộp chậm thuế theo Luật Quản lý thuế được điều chỉnh giảm một nửa so với trước đây. Theo đó, trước khi có Luật Quản lý thuế tỷ lệ phạt nộp chậm thuế là 0,1%, còn kể từ 1/7/2007 thì tỷ lệ này chỉ còn là 0,05%. Trong bối cảnh nền kinh tế lạm phát cao như Việt Nam thì tỷ lệ phạt nộp chậm như trên là thấp, không đủ sức nặng kinh tế răn đe người nộp thuế có ý đồ vi phạm. Một số DN sẵn sàng nợ thuế và chấp nhận nộp phạt do nộp thuế chậm vì tỷ lệ này thấp hơn nhiều so với lãi suất vay vốn ngân hàng, kể cả trường hợp tính đến chi phí sau thuế của các khoản này (Do phạt nộp chậm thuế không được tính vào chi phí được trừ khi tính thuế thu nhập DN, còn lãi vay nếu đủ điều kiện là chi phí được trừ nên khi so sánh cần quy đổi lãi vay ngân hàng ra lãi vay sau thuế).

Chẳng hạn như, với lãi suất vay vốn trong thời gian gần đây có khi lên tới 26%/năm thì chi phí lãi vay sau thuế của khoản vay này là 19,5%/năm. Trong khi đó, phạt nộp chậm thuế chỉ là 18%/năm. Thêm vào đó, ngay cả khi lãi suất vay vốn và tỷ lệ phạt nộp chậm thuế tương đồng nhau thì không ít DN vẫn sẵn sàng nộp phạt nộp chậm thuế vì để vay được vốn đòi hỏi những điều kiện rất chặt chẽ, thêm vào đó chi phí thực sự để vay vốn không chỉ nằm ở lãi suất ghi trong hợp đồng vay vốn mà còn phát sinh một số khoản chi khác để có thể vay được vốn.

– Hiện chưa có chính sách cho phép DN gặp khó khăn đặc biệt trong sản xuất, kinh doanh được gia hạn nộp thuế và cam kết nộp thuế trên cơ sở phương án sản xuất, kinh doanh khả thi.

– Khuôn khổ pháp lý về cưỡng chế nợ thuế chưa hoàn thiện và chưa hợp lý. Hiện Luật Quản lý thuế quy định còn khá cứng nhắc về nguyên tắc thực hiện các biện pháp cưỡng chế nợ thuế. Theo đó, chỉ khi không thực hiện được biện pháp cưỡng chế quy định trước thì mới được thực hiện biện pháp cưỡng chế nợ thuế tiếp theo. Tuy nhiên, những biện pháp khả thi nhất thì lại là biện pháp phải thực hiện sau.

– Một số nội dung trong quy trình quản lý nợ chưa hợp lý, đặc biệt là quy định về phân loại nợ thuế. Hiện tại quy trình này mới chỉ hướng dẫn phân loại nợ thuế theo khả năng thu với 3 nhóm là nợ có khả năng thu, nợ khó thu và nợ chờ xử lý. Trong khi đó, nhiều tiêu chí khác cần thiết sử dụng để phân loại nợ hiện chưa được quy định trong quy trình quản lý nợ thuế.

– Kỷ luật công tác của nhiều cơ quan thuế chưa nghiêm, số nợ thuế chuyển từ năm trước sang do có hiện tượng một vài cơ quan thuế khi đã hoàn thành chỉ tiêu dự toán nên đã thực hiện chuyển số đối tượng nộp thuế phải nộp sang năm sau gây nên tình trạng số nợ đọng ít đi, báo cáo không trung thực số nợ thuế, giấu giếm khuyết điểm, yếu kém trong quản lý đôn đốc nộp thuế.

Hành lang pháp lý đầy đủ, minh bạch và hợp lý là tiền đề quan trọng để nâng cao hiệu quả công tác quản lý nợ thuế và cưỡng chế nợ thuế. Muốn đạt được yêu cầu đó, các quy định pháp luật về quản lý nợ thuế và cưỡng chế nợ thuế cần được hoàn thiện theo các hướng sau:

Thứ nhất, cần nghiên cứu sửa đổi quy định về thứ tự thực hiện và biện pháp cưỡng chế nợ thuế. Việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế nợ thuế nên căn cứ vào từng điều kiện cụ thể để đạt hiệu quả cao nhất, không nên bắt buộc phải thực hiện tuần tự như hiện nay.

Thứ hai, nghiên cứu sửa đổi cách thức quy định về phạt nộp chậm thuế và nâng mức phạt nộp chậm thuế. Một trong những nguyên nhân quan trọng khiến số đối tượng chậm nộp thuế gia tăng, đó là mức phạt nộp chậm thấp, đặc biệt đặt trong bối cảnh nền kinh tế thường xuyên lạm phát cao như Việt Nam. Trước khi có Luật Quản lý thuế, mức phạt nộp chậm thuế là 0,1%/ngày. Luật Quản lý thuế có hiệu lực từ 1/7/2007 đã giảm mức phạt nộp chậm thuế đi một nửa, xuống còn 0,05%/ngày. Lý do cơ bản của sự sửa đổi này là do mức phạt quá cao khiến người nộp thuế không có khả năng nộp cả thuế và tiền phạt, bởi vậy, nhiều người nộp thuế muốn nộp thuế và phạt nhưng số tiền phạt quá cao nên họ lại dây dưa nợ thuế. Thêm vào đó, ở thời điểm sửa Luật Quản lý thuế, nền kinh tế lạm phát vừa phải, thậm chí có giai đoạn thiểu phát.

Tuy nhiên, việc giảm mức phạt nộp chậm quá nhiều lại trở nên bất hợp lý, đặc biệt đặt trong bối cảnh lạm phát thường xuyên ở mức cao như ở Việt Nam dẫn đến mức phạt nộp chậm thuế thấp hơn cả lãi vay ngân hàng. Tất nhiên, không thể cứ sửa Luật để chạy theo lạm phát cũng như các điều kiện kinh tế – xã hội khác, nhưng điều này cũng có nghĩa là khi xây dựng các luật nói chung và Luật Quản lý thuế nói riêng cần phải có tính tiên tiến, phải dự tính được những thay đổi của các điều kiện kinh tế – xã hội mà luật đó sẽ được áp dụng. Khi Luật đã lạc hậu thì phải chấp nhận nghiên cứu sửa đổi.

Điều cần lưu ý ở đây là, xét dưới góc độ kinh tế, tỷ lệ phạt nộp chậm thuế phải cao hơn ở mức độ nhất định so với lãi cho vay của các ngân hàng thương mại. Tuy nhiên, lãi cho vay của các ngân hàng thương mại lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có lạm phát. Những gì đã diễn ra đối với nền kinh tế Việt Nam thời gian qua và thực tế thực hiện Luật Quản lý thuế cho thấy, việc sửa đổi quy định phạt nộp chậm thuế theo hướng tăng mức phạt nộp chậm thuế là sự cần thiết khách quan. Để đảm bảo sự linh hoạt, nên điều chỉnh điều khoản này trong Luật Quản lý thuế theo hướng quy định khung mức xử phạt tối đa – tối thiểu và giao thẩm quyền quy định mức xử phạt nộp chậm cụ thể cho Chính phủ. Với phương án này, tuy có nhược điểm là sự ổn định của quy định pháp luật không cao, nhưng có ưu điểm là đảm bảo sự linh hoạt trong quy định mức phạt nộp chậm thuế phù hợp với sự biến động kinh tế, đảm bảo được nguyên tắc mức phạt nộp chậm cao hơn so với lãi cho vay vốn của các ngân hàng thương mại.

Thứ ba, nghiên cứu bổ sung đối tượng và trường hợp được gia hạn nộp thuế. Đề xuất này xuất phát từ thực tế là có khá nhiều DN nộp chậm thuế vì những nguyên nhân khách quan bất khả kháng. Những đối tượng này cần được gia hạn để có điều kiện trả được nghĩa vụ thuế. Theo đó, cần nghiên cứu bổ sung vào Luật Quản lý thuế một số trường hợp gia hạn nộp thuế và giao thẩm quyền giải quyết cho Tổng cục trưởng Tổng cục Thuế. Để quy định này không bị lạm dụng, cần quy định những tiêu chí định lượng rõ ràng trên cơ sở tài liệu kế toán và các tài liệu khác có liên quan, có văn bản giải trình của người nộp thuế và trình tự xét duyệt chặt chẽ. Đồng thời, yêu cầu người nộp thuế phải cam kết đảm bảo tính trung thực của thông tin cung cấp và cam kết nộp đủ thuế khi hết thời hạn gia hạn nộp thuế theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Mở rộng các tiêu chí phân loại nợ thuế và xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác cưỡng chế nợ thuế

Cần lập một ma trận phân loại nợ thuế với các tiêu chí khác nhau, không chỉ phân loại nợ thuế thành nợ có khả năng thu, nợ khó thu, nợ chờ xử lý như quy trình hiện hành. Nợ thuế cần được phân loại cụ thể theo các tiêu chí khác như: Theo khả năng thu nợ, theo đặc điểm sở hữu của đối tượng nợ, theo loại hình DN, theo sắc thuế, theo tuổi nợ, theo nguyên nhân nợ… Việc đa dạng hóa các tiêu chí phân loại nợ trong quy trình giúp cán bộ quản lý nợ thuế và lãnh đạo cơ quan thuế có cái nhìn đa chiều về nguyên nhân nợ, đặc điểm nợ, đặc điểm của đối tượng nợ thuế… Từ đó, có biện pháp đôn đốc, xử lý nợ thuế phù hợp nhất hoặc có kiến nghị với cơ quan thuế cấp trên trong xử lý các khoản nợ thuế.

Hiện nay, chưa có bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả cưỡng chế nợ thuế. Bởi vậy, chưa có cơ sở vững chắc để đánh giá số lượng và chất lượng công tác từng cán bộ cưỡng chế nợ thuế, bộ phận quản lý nợ và cưỡng chế nợ thuế cũng như tình hình thực hiện công tác cưỡng chế nợ thuế của từng cơ quan thuế. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác cưỡng chế nợ thuế còn là cơ sở để nghiên cứu đề xuất các biện pháp cải tiến hoạt động cưỡng chế nợ thuế của từng cơ quan thuế. Do đó, ngành Thuế cần nhanh chóng nghiên cứu ban hành Bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác cưỡng chế nợ thuế. Bộ tiêu chí này có thể ban hành chung trong bộ tiêu chí đánh giá tất cả các mặt hoạt động của cơ quan thuế hoặc được ban hành trong quy trình cưỡng chế nợ thuế.

Thi đua, khen thưởng và kỷ luật là một trong những yếu tố tạo động lực hoặc kìm hãm động cơ làm việc của cán bộ nói chung và của cán bộ quản lý nợ, cưỡng chế nợ thuế nói riêng. Đối với lĩnh vực quản lý nợ thuế và cưỡng chế nợ thuế, cơ quan thuế cần xác định rõ các tiêu chí đánh giá kết quả hoàn thành nhiệm vụ của cán bộ để đề ra chế độ lương, thưởng và kỷ luật phù hợp, từ đó khuyến khích công chức nói chung và công chức quản lý.

Một trong những nguyên nhân làm cho công tác quản lý nợ thuế và cưỡng chế thuế chưa đạt được hiệu quả như mong muốn là thủ trưởng một số cơ quan thuế địa phương chưa làm hết trách nhiệm của mình trong chỉ đạo cán bộ dưới quyền thực hiện nhiệm vụ này. Tình hình này một phần xuất phát từ việc trong thời gian vừa qua chúng ta quá chú trọng đến hoàn thành dự toán thu, hơn là các chỉ tiêu có liên quan đến hiệu quả của công tác quản lý nợ thuế và cưỡng chế thuế.

Để khắc phục tình trạng này, cần đánh giá việc hoàn thành nhiệm vụ lãnh đạo của thủ trưởng cơ quan thuế các cấp không chỉ trên chỉ tiêu hoàn thành dự toán thu, mà còn phải hoàn thành các chỉ tiêu khác về quản lý, trong đó có chỉ tiêu về quản lý nợ thuế và cưỡng chế thuế… Quy định như vậy, sẽ buộc thủ trưởng cơ quan thuế các cấp phải quan tâm toàn diện đến các mặt của quản lý, chứ không thể sử dụng các thủ thuật khai thác số thu để che lấp những mặt yếu kém khác của quản lý theo kiểu tư duy “dễ làm, khó bỏ”.

Tóm lại, tình hình nợ thuế trong thời gian qua đã được cải thiện đáng kể nhờ những nỗ lực của cơ quan thuế các cấp. Tuy vậy, tỷ lệ nợ thuế vẫn ở mức khá cao, đặc biệt là nợ khó thu. Vì vậy, việc áp dụng các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ thuế là rất cần thiết, trong đó, cần chú trọng việc hoàn thiện hành lang pháp lý và các biện pháp nghiệp vụ cụ thể.